Bloque de constitucionalidad

Por Fabio Olea
¿Doctor y eso qué vaina es? Me preguntan en la calle los ciudadanos legos en asuntos jurídicos, y yo les respondo con palabras sencillas, “que son normas con fuerza de ley que se aplican en Colombia que no las aprueba ni expide el Congreso sino organismos internacionales como la OEA, la ONU, etc.”.
La Corte Constitucional lo ha definido como aquella unidad jurídica compuesta por normas y principios que sin aparecer formalmente en la Constitución, son utilizados como parámetros del control constitucional de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato de la propia Constitución; por ejemplo, cuando el Congreso aprueba un tratado, automáticamente lo está incorporando a nuestro ordenamiento jurídico interno, formando bloque de constitucionalidad por integración normativa con el resto de la legislación nacional, es decir, que los principios y las normas con fuerza material de ese tratado se acogen como legislación propia del país como si fuera una ley aprobada y expedida por el órgano legislativo.
Aclarado el concepto de bloque de constitucionalidad, vayamos al fondo del asunto que es el reciente fallo del honorable Consejo de Estado que acaba de tomar una decisión trascendental en materia de sanción disciplinaria en Colombia, según el cual la Procuraduría no debe tener competencia para sancionar con destitución ni inhabilitar de sus derechos políticos a ningún funcionario de elección popular, ya que tal competencia debe estar en manos de la justicia penal ordinaria.
Recordemos que el caso tiene que ver con la destitución e inhabilidad que le impuso la Procuraduría de Alejando Ordóñez al entonces alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, relacionado con el programa ‘Basuras 0’ para el cambio en el esquema de su operación, donde el ente de control consideró que el exalcade había violado principios de la contratación como la selección objetiva, la transparencia, la economía o violación del principio de libre competencia, destituyéndolo e inhabilitando durante 15 años para ejercer funciones públicas.
La decisión proferida por el Consejo de Estado está sustentada en la Convención Americana de Derechos Humanos de San José de Costa Rica de 1969, de la que Colombia es signatario, que es un tratado de naturaleza jurídica multilateral ratificado por el Congreso de Colombia mediante la Ley 16 de 1972, cuyo numeral 2 del artículo 23 que se refiere a los derechos políticos, dice: “la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Como claramente se advierte de esa disposición, en punto a la suspensión de derechos políticos se establece que solo puede hacerlo un juez penal, y hay que decir que la Convención Americana de Derechos Humanos y la Ley 16 de 1972 que la acogió como norma supralegal interna para Colombia, fueron anteriores y vigentes a la Constitución del 91y la ley 734/2002 o Código Único Disciplinario que establece las sanciones disciplinarias, lo cual significa que desde 1972 estaba prohibido que ninguna autoridad administrativa podía imponer sanción de destitución e inhabilidad de derechos políticos a quien hubiera sido elegido popularmente para un cargo de representación política.
Por eso la sanción de la Procuraduría en el caso de Gustavo Petro era violatoria de la Constitución Nacional, en tanto desconoce el “bloque de constitucionalidad” del que forma parte la Convención Americana de Derechos Humanos, como ley interna y de aplicación en Colombia, de obligatorio acatamiento para las autoridades del país, y a cuya luz no se puede imponer ese tipo de sanción por vía disciplinaria, fiscal o administrativa, a acaldes, gobernadores o quien haya sido elegido popularmente por mandato del elector.
Comparto la decisión del Consejo de Estado independientemente de que beneficie a Petro, pues igual aplica a cualquier funcionario, no solo por estar conforme con el orden jurídico internacional y la Constitución Política de 1991, sino porque coincide con el criterio sostenido por este columnista desde antes (caso alcalde Duque de Cartagena), en el sentido de que solo la justicia penal debe tener el poder legal para suspender, destituir e inhabilitar de un cargo y de sus derechos políticos a quien sea elegido por mandato popular para gobernar.
El Consejo de Estado termina exhortando al Gobierno y al Congreso para que realicen las modificaciones necesarias en aras de cumplir la normatividad internacional que tutela los derechos políticos, conforme con las recomendaciones hechas por la Cidh; no obstante, creo que lo justo hubiera sido que los efectos de ese fallo tuvieran aplicación general inmediata, precisamente porque la Convención Americana de Derechos Humanos hace parte del ‘bloque de constitucionalidad’ que obliga a aplicarla de iure, sin necesidad de que un juez tenga que decirlo expresamente en un fallo, y para evitar que las investigaciones en curso en los órganos de control culminen con igual sanción, mientras no se modifican normas internas que, contra lo establecido por dicha Convención, autorizan ese tipo de sanción por vía disciplinaria como el artículo 278 de la Constitución.
No creo que la Procuraduría, como institución de vieja raigambre va a desaparecer por este fallo, pero si se impone su modificación para adaptarla a las nuevas realidades del contexto internacional sobre derechos políticos.